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以大财政视角求解社保缺口难题

发布时间:2021-01-25 14:40:34 阅读: 来源:牙刷套厂家

以大财政视角求解社保缺口难题

据媒体报道,人力资源和社会保障部日前宣称,将于今年下半年启动弹性延迟领取基本养老金年龄的调研工作,随后,该部又有官员称,延迟退休是大势所趋,实施只不过是时间问题。与此同时,某媒体刊登的一份研究报告也建议将现行退休年龄推迟7年。凡此种种,将争论了多年的延迟退休问题推向了一个新的阶段。  社会保障负担沉重,难以持续是一个全球性的问题。随着进入老龄化社会,负担系数上升之势有增无减,全部或部分建立在现收现付制度上的公共养老制度面临着可持续发展的难题,一些国家潜在的养老金负债成为天文数字。解决此难题无非两途:一是开源,即由公共财政注资、提高社保缴费或提高投资收益;二是节流,即推迟发放养老金的年龄或削减金额。由于加税、提高缴费、削减金额比推迟退休更难被选民接受,过去十多年来有不少国家通过延迟退休来缓解社保资金压力。  与此相似的是,中国人口结构也正在发生急剧变化,未来社保支出“压力山大”。在社保缴费率全球最高再无上调空间,养老金替代率(退休金/工作人口平均工资)全球垫底再降空间有限的情况下,效法他国以延迟退休来缓解社保缺口,并增强该体系的可持续性,成为近两年来的高分贝声音。这种建议从思路上看似乎无懈可击,是社保体系强基固本的根本解决之道。然而,放在更宽广的维度上考察,可以发现这是一种从纵向上看有违契约,横向上看有违公平的不义、不公之举。  截至2010年社保个人账户空账约1.76万亿,巨大空账实质是当年国企改革财政困难时期向参保者的借账,其潜在承诺是情况好转之后由政府予以归还,事实上,随着近十年来国企经营改善和财政状况好转,已经具备了归还的条件。这种归还可以采取财政直接注资,亦可以采取划转国有股份、接受国企分红等形式。但软预算约束的政府对注资责任采取了回避态度,而在国企利益集团强力抵制下,国有股和国企分红进入社保基金的数量也寥寥可数。在此情况下,有人打起了延迟退休的算盘,且不说每年200亿元的增收减支效果相对于1.76万亿缺口无异于杯水车薪,单就这种行为本身,本质是政府违背了与劳动者之间的潜在契约,不但于理无据,于情又何忍?  从更长远的代际核算角度出发,也不应将推迟退休年龄作为第一选项。众所周知,1978年之前的30年,中国实行统制经济下的“低消费、高储蓄”,广大居民勒紧裤腰带搞建设,当年强制储蓄大部分体现在今天的各种国有资产上,那一代人退休之后,理论上要“提取”储蓄作为养老金。1978年后消费和储蓄关系有所调整,但国企利润中包含着大量由居民以高物价形式支付的垄断租金,因此,这部分人未来的养老金中也应该有相当部分由国有资产及其红利来承担。况且,国有资本本质上就是全民资产,让国有资产和缴费作为社保资金同等重要资金来源具有法理上的天然正当性。在目前社保缴费比率已高居全球第一,企业负担沉重情况下,国有资产更应该成为未来社保补缺的首要资金来源。  从横向上看,以延迟退休来应对社保资金缺口严重违背了公平。目前,中国社保缴费比率高达40%,居全球第一。但中国普通劳动者的养老金替代率低于40%,居全球倒数第二,远低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》中建议的55%标准,退休后仅凭养老金的生活水平将出现大幅下降。与之相反,全球有近八成国家的替代率超过60%,可以维持生活基本不变。  中国老龄化程度现在明显低于西方大多数国家,中国社保之所以“缴费最高、受益最低”,根本原因在于政府功能与别国存在的差异。西方国家社保缺口产生的原因在于老百姓愿意缴纳的少,想要得到的保障多,中国社保缺口根本原因则在于财政软约束,与绝大多数西方国家不同,中国缺少政府公共预算固定向社保注资的法律,因此,即使政府靡费巨大挤压了本该用于补充社保的资金,在法律上也得不到制约。中国每年“三公”开支近万亿,倘节约一半,现有1.76万亿的历史欠账即可在3年内彻底补齐,如能持续节约,在不增税情况下就可为未来进一步老龄化下的社会保障提供额外资金。此外,在社保“双轨制”下,数千万行政事业单位人员养老金替代率高达90%-107%,如与企业保持统一,此一节省下来的支出可以大大减轻未来社保压力。如能裁汰政府冗员,精兵简政,以民间如此重税和如此高的缴费比率,可大大缩小未来社保资金缺口。若数招并用,加上巨额国资支撑,摆在我们眼前的1.76万亿缺口以及未来几十年的社保资金压力不但有望化为无形,甚至提高替代率,让更多人体面退休也并非妄想。  在养老金缺口面前,有关部门本能地将延迟退休作为第一选择,这是一种部门主义的思路,是割裂财政有机整体,孤立看待社保预算的行为。国家大财政包括既独立又内在关联的四大预算,即公共预算、国有资本经营预算、社保基金预算和政府性基金预算。中国的社会保障问题涉及到复杂的历史原因,夹杂着严重的体制扭曲和强大的利益集团干扰,只有将社保预算放在四大预算总体框架下统筹考虑才能找到公平合理的解决方法。公共预算有为社保提供兜底资金的责任,国有资本预算也有为社保服务的天然义务,如果置两者的责任和义务于不顾,单纯从社保预算出发,一遇到资金压力就想通过延迟退休来甩包袱,本质是延续过去那种发展成果少数特权集团独享,发展代价由大多数普通人承担的道德观和思维方式。  社会保障不但涉及过去与现在、现在与未来的跨期利益分配,更涉及政府部门、国企利益集团、行政事业单位和企业劳动者之间、高收入和低收入人群之间的当期利益分配。现行社保具有“劫贫济富”特征,延迟退休无疑将进一步加大劫贫程度,甚至会出现部分人终生缴费而无法享受社保的情况。1978年之前的数十年,在“低消费、高积累”模式下,广大普通劳动者牺牲了基本的生活质量;1978年以后的30年,他们又在扭曲的市场环境下承受着竞争重压,高物价、高房价让他们身心疲惫、健康受损,以他们过去的付出和承担,以现有国家总体经济实力,完全有条件让他们按既定年龄退休,享受一个体面而幸福的晚年。我们不能让一些狭隘的部门思维主导社保总体制度设计,而应该在更高层面,以更大的财政视角,以公平公正为原则来求解社保缺口难题。

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